Pod koniec I wojny światowej na ziemiach polskich zaczęły powstawać pierwsze organy władzy, które stopniowo przejmowały rządy z rąk państw zaborczych. Miały one jednak charakter lokalny. W zaborze austriackim powstała Rada Narodowa Księstwa Cieszyńskiego, Polska Komisja Likwidacyjna w Krakowie, Rada delegatów w Lublinie oraz Tymczasowy Rząd Ludowy Republiki Polskiej Ludowej na czele z Ignacym Daszyńskim. W zaborze pruskim uformowała się Naczelna Rada Ludowa w Poznaniu, w ramach której dział m.in. Wojciech Korfanty. 12 września 1917 roku, na mocy Aktu 5 listopada (1916), została powołana Rada Regencyjna. 7 października 1918 roku wydała ona manifest do narodu polskiego. Za główny cel Polaków uznała odbudowę niepodległego państwa. Zapowiedziała również utworzenie rządu, który zyskałby akceptację wszystkich partii politycznych. Kilka dni później przejęła zwierzchnictwo nad polskimi oddziałami zbrojnymi, które walczyły w służbie Niemców. Rada Regencyjna dążyła do tego, by uznano ją za centralny ośrodek władzy. Miała jednak konkurencję w postaci Tymczasowego Rządu Ludowego Republiki Polskiej, składającego się głównie z członków PPS. Jednak ani socjalistyczny rząd lubelski, ani wspierana przez endeków Rada regencyjna nie miała wystarczającego poparcia. 

10 listopada 1918 roku do Warszawy przyjechał Józef Piłsudski uwolniony przez Niemców z Magdeburga. 11 listopada Rada Regencyjna przekazała Piłsudskiemu władzę nad polskim wojskiem, a trzy dni później także władzę cywilną, następnie sama się rozwiązała. Podporządkował mu się również rząd Daszyńskiego oraz lokalne ośrodki władzy. Piłsudski powołał rząd na czele z Jędrzejem Moraczewskim. Sam objął funkcję Tymczasowego Naczelnika Państwa. Pozycja gabinetu Moraczewskiego była jednak słaba - endecja go nie popierała, ponieważ składał się głównie z socjalistów. Nie został uznany przez państwa ententy, które za oficjalne przedstawicielstwo Polski uważały Komitet Narodowy Polski w Paryżu na czele z Romanem Dmowskim. Piłsudski zrozumiał wówczas, że konieczne jest porozumienie z Dmowskim i powołanie na stanowisko premiera osoby, która zyska akceptację wszystkich środowisk politycznych oraz ententy. Stanowisko premiera objął wówczas Ignacy Jan Paderewski, który uzyskał poparcie endecji, ludowców, socjalistów, a także co bardzo istotne - mocarstw zachodnich.